建德市社会组织执法工作的实践与思考
加强社会组织行政执法工作，是建设“法治民政”、全面落实依法行政的重要内容。近年来，建德市民政局坚持培育发展与监督管理并重的方针，认真履行社会组织登记管理职能，不断创新监督管理方式，依法加强社会组织执法管理，有效地规范了社会组织行为，提升了社会组织公信力，促进了社会组织健康发展。
一、社会组织执法工作的基本情况
建德市目前共登记注册社会组织278家，其中社会团体162家，民办非企业单位116家。2008年以来，共办理行政执法案件 23件，其中警告案件6件，停止活动案件3件，注销登记10件，撤销登记案件4件，劝散非法社会组织5件。
二、社会组织执法工作的主要做法
（一）切实加强组织领导，行政执法工作稳步推进。建德市民政局充分认识社会组织执法工作在维护社会和谐稳定、优化社会组织发展环境、提升行政效能方面的重要性，采取有效措施切实加强领导，社会组织行政执法工作呈现稳步推进的良好态势。一是制定工作规划。2009年以来，该市民政局根据民政部和省民政厅关于加强社会组织执法工作的要求，专门制定下发《关于进一步加强社会组织监督管理工作的通知》、《关于建立健全社会组织重大活动的报告制度的通知》、《关于加强社会组织财务管理制度的通知》、《关于建立社会组织约谈制度的通知》等，对全市今后一个时期开展社会组织执法工作提出了明确要求，为全市社会组织行政执法工作稳步开展奠定了良好基础。二是认真安排部署。按照社会组织行政执法工作的总要求，该市民政局每年都把社会组织管理和执法工作纳入年度工作计划和重要议事日程，认真安排部署。主要领导还亲自过问，经常帮助研究解决执法工作当中遇到的困难和问题。三是加强检查督办。积极开展执法工作，将社会组织执法工作作为登记管理“先进单位”创建活动的重要内容，每年进行考核评比，有力地推动了社会组织执法工作的开展。
（二）加强行政执法队伍，执法能力逐步提升。建立一支政治合格、业务精湛、作风过硬的行政执法队伍，是做好社会组织行政执法工作的前提和基础。为此，该市民政局从选配、培训、考核等方面入手，不断加强行政执法队伍建设，有效地提升了行政执法能力。一是健全社会组织登记管理机构，配足专业执法管理人员。在编制紧张、人员缺少的情况下，优先满足社会组织管理执法工作需要，确保2名工作人员，极大地改善了社会组织执法管理队伍结构，提升了社会组织管理执法队伍整体素质。二是开展行政执法业务培训。我们积极组织管理执法人员参加省民政厅和杭州市组织的社会组织管理执法业务培训，推动了管理执法人员业务能力的不断提高。三是进行岗位责任考核。在明确岗位职责的基础上，我们把管理执法人员全年工作情况列入年度考核内容，奖优罚劣，增强了工作人员的责任感，调动了工作人员的积极性。
（三）健全行政执法制度，行政执法行为不断规范。建立和健全行政执法制度，是做好社会组织行政执法工作的重要保证。近几年来，我们在社会组织行政执法实践过程中，注重依据国家法律法规不断建立健全行政执法制度，取得了一定成效。一是建立重大事项审批制度。凡是涉及社会组织行政处罚的重大决定，都必须按程序报送分管领导审批、报局长办公会研究决定。二是严格按照法定程序执法。我们制定了行政执法流程图，修订了《社会组织登记管理行政执法依据及行政处罚自由裁量权适用标准》，从立案到调查到实施处罚都严格按法律程序办理，有效规范了执法行为，避免了行政执法工作的随意性。三是规范使用法律文书。我们按要求统一制作并规范使用各种执法文书，增强了行政执法的严肃性。
（四）突出行政执法重点，行政执法效能明显增强。社会组织行政执法政策性强，涉及面广，难度较大。为使监管执法工作扎实有效，我们始终把握行政执法工作重点，有效提高了行政执法效能。一是搞好年度检查。年度检查是登记管理机关依法对社会组织进行监督管理的重要手段，为此，我们对年检工作高度重视，每年都认真部署，认真组织，认真检查，收到了良好的效果。近几年来，建德市社会组织年检率每年都达到了98%以上，每年通过年检查处社会组织违法违规案件达6件以上。二是强化财务监管。在日常管理工作中，我们通过检查社会团体会费收取使用情况、开展换届和离任审计等方式，加强社会组织财务监管，督促社会组织健全财务管理制度，遵守国家财务管理规定，严肃了社会组织财经纪律。三是搞好专项治理。2009年以来，我们先后联合有关部门开展了社会团体收费检查、社会团体“小金库”治理、行业协会清理整顿等专项检查工作。在专项检查中，重点对那些收支数额较大、群众反映强烈的社会团体开展检查，并依法对检查发现的问题进行严肃处理，有效地规范了社会组织行为。四是坚持重大活动报告制度。我们严格按照《社会团体登记管理条例》和《浙江省社会团体管理办法》规定，督促社会组织重大活动事项实行事先报告、备案，事后报告活动情况，将监督管理贯穿于重大活动的事前、事中、事后。
（五）创新行政执法方式，行政执法关口不断前移。为加强执法监察工作，建立社会组织健康发展的良好秩序，我们除加大社会组织违法案件查处力度外，还在创新社会组织管理执法方式和方法上狠下功夫，努力夯实社会组织行政执法预防基础。一是加强法规宣传。近年来，我们充分利用建德社会组织网、建德民政信息网和建德政府门户网站以及广播、报刊等平台等媒介，大力宣传社会组织管理法律法规，社会组织遵纪守法的意识得到不断增强。二是加强教育培训。坚持每年举办一次专题培训会，加大对社会组织主要负责人、专职工作人员和财务人员的的培训力度，努力打造一支懂政策、晓规则的社会组织工作者队伍。三是加强分类指导。2009年以来，建德市民政局积极参加杭州市州社会组织等级评估工作，共有9家行业协会、商会和民非单位获得3A以上评估等级。行业协会通过参加等级评估，查找了自身不足，明确了努力方向，加强了自身建设。今年，我们还将在公益性和学术性社会团体中开展等级评估工作，并力争用3年左右的时间完成社会组织信用评估全覆盖。四是加强部门协作。由于社会组织发展迅速，涉及行业多、业务范围广，单靠民政部门一家的力量难以达到理想的执法效果，为此我们积极主动加强与业务主管单位、财政、物价、审计等多个部门的合作，建立联席会议制度，形成综合治理、齐抓共管的格局。
三、社会组织执法工作存在的主要问题
近年来，建德市各级登记管理机关在社会组织管理和执法工作方面做了大量扎实有效的工作，加快了社会组织发展壮大和参与社会服务管理的进程。但在执法的实践过程中，我们也遇到了一些亟待解决的难点问题。
一是法规建设严重滞后。与工商、税务、物价、质监等部门的执法依据相比，社会组织行政执法所依据的法律法规不健全、不完善。主要表现在：现行法规的罚则部分规定过于简单、原则，操作性不强，内容也不能充分反映社会组织发展的新情况、新问题；相关执法程序、执法文书、执法制度等方面的规定严重缺失，与规范开展社会组织执法监察工作的现实要求有较大差距。如：按照现行法律法规的规定，非法社会组织的认定条件是：未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；未经登记，擅自以社会团体或民非单位名义进行活动的；被撤销登记后继续以社团或民非单位名义进行活动的。但什么情形属于“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动”？什么情形属于“未经登记，擅自以社会团体或民非单位名义进行活动”？什么情形属于“被撤销登记后继续以社团或民非单位名义进行活动”？现行法律法规没有更进一步明确具体的规定，实际执法工作中很难把握。
二是执法条件严重欠缺。近年来，建德市虽然在争取党委政府重视、努力改善执法基础条件方面做了大量工作，但总的来看，登记管理机关自身建设普遍还很薄弱，社会组织执法力量和执法手段严重不足，无法满足行政执法工作的基本要求。执法人员专业化程度不够、法律知识欠缺，不愿执法、不敢执法和不会执法以及执法工作没有经费和装备保障的现象比较突出。
三是执法环境有待改善。近年来，虽然加大了职能转变和政社分离的力度，但由于受经济利益的趋使，一些社团官办、半官办色彩依然很浓，社团行政依附性仍然存在。登记管理机关在依法规范有政府部门背景的社会团体行为时，往往会受到强烈的行政干预，“有法必依，违法必究”的执法要求很难落到实处。
四、下一步社会组织管理执法监察工作的建议
总体要求是，以科学发展观为指导，以《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等有关法律法规为依据，以社会组织服务经济社会发展为核心，通过加强有关法规宣传、清理规范社会组织、查处非法社会组织及社会组织的违法行为、加强社会组织负责人法规培训、培育社会组织典型等措施和手段，进一步推进社会组织管理执法监察工作开展，使社会组织的法制意识进一步增强，运作机制进一步完善，业务行为进一步规范，服务经济社会的能力进一步提高。
（一）加快法规建设步伐。建立和完善社会组织行政执法法律法规体系，是推动社会组织执法监察工作尽快步入规范化、法制化发展轨道的迫切要求。要尽快对现有社会组织行政执法法律法规进行梳理，尽快颁布出台一套科学、合理、严谨、具体的社会组织行政执法法律法规，解决社会组织管理法规不健全、不系统、相互冲突、操作性不强等问题。
（二）加强社会组织法规宣传，增强社会组织的法律意识。通过新闻媒体宣传、印发宣传资料、深入社会组织指导工作等方式，对国务院《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》及民政部《取缔非法民间组织暂行办法》等社会组织法规进行宣传，增强社会组织的法制意识和依法办事的自觉性，使其转变思想观念，自觉在法律法规及章程规定范围内开展活动。
（三）清理规范社会团体。重点解决社团服务和收费行为不规范、强行收费、乱拉赞助等损害企业和群众利益等突出问题，实行社团会费收取与主管单位的行政收费和审批事项时间分开、地点分开；无特殊要求，在职公务员，特别是县级以上领导干部不再兼任社团领导职务；规范各类社团的机构设置、入会手续、会费收缴、会费管理和社团建设，将现行社团会费标准压减20%，使社团服务质量明显提高，会员满意率和社会公信力明显增强。
（四）尽快改善行政执法条件。要从更高的层面出台文件和政策，对各级登记管理机关执法人员、执法经费、执法装备等作出明确规定，切实加强社会组织行政执法机构建设，解决各级登记管理机关目前普遍存在的无人执法、无钱执法、无“物”执法的问题。
（五）加大查处力度，提高社会组织规范化程度。每年要开展“执法查处月”，集中开展执法查处活动。登记管理机关和业务主管单位要互相支持和配合，对未经登记擅自开展活动以及撤销登记后仍以社会组织名义开展活动的非法社会组织，坚决查处和取缔，进一步促进社会组织登记管理工作，规范社会秩序；加大违法社会组织查处力度，坚决撤销连续2年年检不合格、不年检及1年内不开展活动的社会组织，对无故不参加年检或不按时参加年检的社会组织给予警告等行政处罚。
（六）举办社会组织负责人法规培训班，提高社会组织负责人的法制水平。通过举办法规知识培训班，组织社会组织负责人进行社团、民非法规知识培训，重点讲解社团条例、民非条例等法规规定、社会组织违法的表现形式及处罚的办法、程序等。通过培训，进一步增强社会组织负责人的法制意识和依法办事的能力。
（七）继续开展“双十佳”社会组织评选表彰工作。坚持每两年一次评选表彰 “双十佳”社会组织。对已评选表彰的“双十佳”社会组织，会同各业务主管单位对照评选标准进行核查。对核查合格的予以认定，保留荣誉称号；对核查不合格的提出批评警告，限期整改。对整改不合格的，由市民政局发文撤销荣誉称号。通过典型的辐射，带动其他社会组织规范发展。
作者：
建德市民政局民间组织管理科科长 吴开清
